编者按

3月20日下午，由清华会讲组委会主办的视频研讨会召开，探讨“疫情中的互联网与国家治理体系建设”。来自清华大学法学院、公共管理学院、新闻与传播学院、社科学院、苏世民书院、国家治理研究院的多位专家教授在研讨会上进行主题发言和学术研讨。清华会讲学术委员会主任、清华大学原党委副书记胡显章教授代表主办方致辞，会议由崔保国教授主持，薛澜教授、王振民教授、申卫星教授、胡钰教授、史安斌教授、何海波教授等做了主题发言。

清华大学党委宣传部常务副部长覃川教授，清华大学智库中心副主任、清华会讲组委会主任史志钦教授，清华会讲理事会理事王孙禺教授、李东海副教授出席会议并参加了讨论发言。会议由SK集团赞助协办。

议题二：互联网监管的法制化轨道

主持人崔保国教授：

在抗击疫情的进程中，网络舆情的走向牵动着全国甚至全球，在我国抗击疫情的紧要关头，正好遇上国家互联网信息办公室颁布的《网络信息内容生态治理规定》（以下简称《规定》）于2020年3月1日开始生效施行，《规定》一经实施，许多社交媒体内容被删帖下架，网络反响强烈，社会不满增高。此前有李文亮等8名医生因在网络上传播疫情信息被训诫的事情尚未有纠正，后又有关于李文亮医生去世的汹涌舆情，特别是《人物》杂志关于医生艾芬的报道被一次次删除又一次次复活，一天内被翻译成上百种语言全世界传，最后终于网管停止了删贴。还有几起网络舆情现象也都前所未有，值得深思。下面我们邀请几位法学界和传播学界的著名专家，就疫情中的互联网舆情和有关网络治理的新《规定》发表意见和看法。

申卫星教授：动态系统与网络信息内容规制

这次疫情给人民群众带来生命健康的威胁和对社会的影响，在某种意义上比地震甚至战争的威胁都要大。从这个角度来看，我们国家这一次危机应对当中，前期存在应急反应机制不够得力的问题，后来又存在用力过猛的问题，出现了对一些基本权利的影响。

从某种意义上说，医疗只是对每个个体的治疗，但是公共卫生是针对群体的健康保护，它对人民群众的影响可能更大。从法律层面看有一些基本核心问题值得关注。如，在疫情防控期间依法采取强制措施是必要的，然而这类措施存在着公共安全保障和公民权利保障的平衡问题，与公民基本人身保障之间如何实现平衡的问题引发的诸多问题值得深入探讨。例如，为了防控疫情而采取的信息披露和患者隐私权保护的平衡；网络言论对于防控疫情的积极作用与网络的内容规制之间的平衡等等。下面，我重点来谈谈对《网络信息内容生态治理规定》的分析和看法。

（一）对《网络信息内容生态治理规定》第六、第七条款的剖析

2020年3月1日，《网络信息内容生态治理规定》正式实施，这对疫情防控期间的网络内容信息规制产生了很大影响。我在这里重点剖析其第六、第七条款，对所增添的“两不准”进行内容解读，解释其主要指向与其正当性的问题，包括如何运用动态系统来理解两条之间的相互作用关系。

上文所提到的“两不准”实属2002年修订的《互联网信息服务管理办法》第十五条（互联网信息服务提供者不得制作、复制、发布、传播含有下列内容的信息）所提到的“九不准”的增补内容。2017年所生效的《网络安全法》第十二条（国家保护公民、法人和其他组织依法使用网络的权利，促进网络接入普及，提升网络服务水平，为社会提供安全、便利的网络服务，保障网络信息依法有序自由流动）也基本涵盖了“九不准”的内容。从法律效益层面来讲，前者属于行政法规，后者是法律条例，且承继了行政法规的相关规定，而《网络信息内容生态治理规定》则属网信办颁布的部门规章。

相较原信息，第六、第七条（新增）在内容上得到进一步的扩大。据对比分析可知，第六条前三项跟《互联网信息服务管理办法》中的表述内容完全一致，并未发生增改；第四、第五项属于新增内容。其中第四、第五项正当性地扩大了“九不准”范围，其法律根据参考2017年民法总则第185条（规定内容描述一致）。其适用原理可来源于国家公共秩序的维护角度，也可包括从司法的角度采取对所谓死者的姓名权、肖像权、名誉权和荣誉权的保护规定。

相较于《互联网信息服务管理办法》的对比内容，第八项做出了两处修改。其一在原内容基础上增加了“经济秩序”，使其原本的适用范围得到了显著扩大；其二去掉了“破坏社会稳定”内容。通过对第一处的解读可发现，过去强调社会秩序更多是从稳定的角度来判断，而现在对网络散布的谣言的界定，其内容表达中很可能涉及经济因素的影响。通过对第二处解读可发现立法部门对于客观要件的必要性进行了探讨。过去所描述的事件是行为和后果并存的，具体解释为散布谣言，扰乱社会秩序是行为，破坏社会稳定是客观后果。这两个都具备才构成了最初“九不准”的其中一个“不准”。以上两处修改均基于公法角度来规定。

第十项是基于私法角度强调私人权益的保护，其新增内容则是在原内容的基础上添加了“名誉”、隐私和其他”内容。此处改变意味着之前宽泛的权益内容得到了进一步明确；但值得注意的是，“其他”两字的出现也并不能构成任意他人权益皆可获得保护的可能性，而只可解释为与前者（名誉与隐私）相类似的权益。相类似的权益有两个，分别在精神性人格权和程度层面高度匹配。因此，此处增补在某种意义上是对原信息的细化和缩小范围。简而概之，从“九不准”变成“十一不准”，增加了四、五两项具有正当性的内容，具体内容第八项和第九项的改变，前者是扩大使用范围，后者是缩小。

此次《网络信息内容生态治理规定》除了承袭了《互联网信息服务管理办法》的“九不准，并在此基础之上增添至“十一不准”，第七条也属于新增条例。由于第六和第七条实属不同类型，我们需动态地观察并分析两条之间的关系才有助于规范地适用。从严重程度方面比较，第六条层级明显高于第七条，其中法条条项表述中通过“不得制作、复制、发布”等用此体现规定的强制性，与第七条“应当采取措施，防范和抵制”的强烈程度有所区别。

另外，第七条所罗列的新的“九不准”，部分条例在实用层面可通过第六条的内容进行解释。例如第六条第十项（侮辱或者诽谤他人，侵害他人名誉、隐私和其他合法权益）实际包含了第七条第二项（炒作绯闻、丑闻、劣迹等）。从功能角度解释，这样的结合将更好地便于法律的适用。类似的还有第七条第四项在第六条第九项里也有所涵盖；第七条第五项在第六条第九项中有所涉及；第七条第六项也可在第六条第六项中有不完全性涵盖；第七条第八项与第六条第九项有所重合。

通过观察可发现，第七条与第六条之间的区别，部分体现在后者是对前者的具体化表现，亦或是在程度上通过法律措施强制性程度的不同加以区分。相较于第六条，第七条在实践层面扩大了范围，容易使言论自由受到一定的限制。该限度可采取动态系统来限制其适用范围。

（二）动态系统的考量因素

民法典第1026条针对名誉权和隐私权的侵害的案例设定了一个动态系统，其考量因素由信息来源的可信度、内容的时效性、受害人名誉受贬损的可能性等多方面构成，因人而异。因此，对于不同情况下产生的不同结果则需通过不同标准看待。例如，评述自然灾害、重大事故等灾害，从动态系统的角度分析可解释为不同时段里不同角色对信息的掌握程度是有差异的。在此基础上，某些因素影响下当事人发表该类言论可能完全不构成所谓的“不当”，甚至在某种意义上是言论畅通，可视为达到疫情防控的一种最为主要的手段。因此，众多因素结合当事人发表言论时候的主观状态，才可判定事件是否属于违法行为。

简而言之，第六条与第七条可被视为两个动态系统。第六条相对于第七条程度更为严苛，第七条则视为为第六条内容的具体化，同时也扩大了第六条的适用范围。再者，对于第七条内容的适用，在实践过程当中建议有适当的限制，可采取动态系统的角度来限制其适用范围，以便信息能更大程度地畅通。纵观全局，在国家治理层面，社会活力和信息畅通不仅对疫情的治理至关重要，且对国家的治理体系的能力体现和现代化治理体系发展都具有重要意义。

习近平总书记说过，依法防疫在疫情保卫战的艰苦之际显得尤为关键。在整个社会治理层面，每当人们面临一个重大威胁的时候，就会时常忽视法治的价值。因此，中国公民需坚持一个基本理念：每当像新冠肺炎这种威胁人类生命健康或严重破坏社会长治久安的社会事件来临的时候，我们既要保障社会的稳定，也要保障社会的活力；既要保障社会的公共安全，也要保障人民的基本权益。这两者之间的平衡是需要用心维系的，我想这就是法治的基本价值。

何海波教授：互联网不是法外之地，网络监管亦不是法外之地

我今天讲的内容主要是国家治理体系建设中的网络治理。具体想法有三点：第一，网络法治是国家治理现代化必须跨过的坎；第二，互联网治理应明确网络言论的具体边界；第三，需建立网络监管的体制和程序性机制。

（一）网络监管基本处于“有法律而无法治”状态

中国的网络治理经历了几个阶段。世纪之初，互联网在中国开始普及，这段时间是政府网络治理的迷茫阶段，网民享受了短暂的网络狂欢。后来，政府着重考虑网络安全与网络生态的问题，加强了对网络的监管。在接下来的阶段，需要重视网络监管自身的问题。常言道，“网络不是法外之地”；如今应该强调，“网络监管也不是法外之地”。

目前不是完全没有法律，我们是有法律的。例如《网络安全法》，还有刚刚开始实施的《网络信息内容生态治理规定》。目前的问题是法律规定太笼统，执法的随意性太大。网上随意删帖、屏蔽、销号甚至永久关闭整个网站，没有通知，没有具体理由，没有申诉渠道。监管机构躲在平台后面，有权力却无责任；老百姓法律上有权利，碰到问题却无救济。网络监管领域是我国法治建设的一块短板，目前基本上还是“有法律而无法治”。

随意删帖、屏蔽、销号产生了很多弊端：一是妨害了正常的网络交流。疫情期间采取网络上课，就出现了许多哭笑不得的事。二是降低了网络监管水平。执法机构“隐身执法”，就容易满足于粗放式监管。三是累积了公众对政府的不信、不满。被删帖的网民常常觉得政府“掩盖真相”“不讲道理”。

依据合理、清晰的规则来治理网络生态，规范网民、平台和监管机构责任，是网络法治所要实现的目标。网络法治跟行政法治一样，重心应在治官、治权。“没有网络安全就没有国家安全，没有信息化就没有现代化”，这是对的；但没有网络法治也很难说国家法治，没有网络治理的法治化就不能说实现了国家治理的现代化。

（二）界定网络言论的清晰合理边界

网络言论情况复杂，清晰合理的规则不是一部立法就能建立起来。要在实践中积累经验，一条规则一条规则地确立起来。分析说明具体情况，处理案件有例可循，尊重先前的处理经验和处理规则，是必要的途径。

一是明确区分违法信息和“不良信息”。《网络信息内容生态治理规定》要求网络信息内容生产者和网络信息内容服务平台应当采取措施，防范和抵制该规定所列的内容宽泛、意思含糊的“不良信息”。例如，“炒作绯闻、旧闻、劣迹的”“宣扬低俗、庸俗、媚俗内容”，100个人可能有100个标准。还有对于“不当评述自然灾害”等内容，也完全取决于执法者的判断。虽然在立法字面上，“防范和抵制不良信息”与“不得传播违法信息”有所区别，但实际操作上看不出有多少区别。防范和抵制“不良信息”主要靠良好的激励机制去引导，靠删是删不完的。

二是合理区分事实和意见。这在新闻行业里尤其重要。对于故意捏造、歪曲事实，损害国家利益、社会秩序和他人名誉的，当然要严加打击；对于事实错误、证据缺乏的言论，则应甄别处理。对于一些批评意见，如果不触及法律底线，应当宽容对待。这次疫情期间，司法部颁布的《外国人永久居留条例》草案一度引发井喷式的舆情，其中许多意见其实并不正确、甚至不够理性，但政府没有管控而是倾听，就取得了很好的效果。

三是平衡对待各方信息。法治意味着所有人应当遵循同样规则，没有人可以有骂人的执照，没有人可以有说谎的特权。是否违反事实、是否侮辱他人、是否扰乱秩序，网络监管应当掌握统一尺度。

（三）完善网络监管的体制和程序

中国推行法治政府的一条重要经验，就是在法律制度还不太完备的情况下，先建立行政复议、行政诉讼制度，让当事人有地方说话、让纠纷有地方解决、让当局有机会审慎考虑。这两个制度对于提升各级政府官员的依法行政能力起到重要作用。网络法治也可以从建立类似的程序性制度开始。

一是明确权力和责任主体。网络监管初步解决了“九龙治网”的问题，但监管部门仍有多个，相互之间的职责外人并不清楚。我国确立了网络平台的责任机制，让平台去审帖删帖，政府监管压力大大减轻，但也带来政府和平台责任不分的问题。一个帖子被封、一个号被销，当事人根本不知道这是谁做的决定。俗话说，“冤有头债有主”“一人做事一人当”。涉及网民和网络平台利益的决定，必须告知当事人这是谁做的决定。

二是网络监管应当遵循正当程序。作出对人不利的决定应当告知人家、听取意见、说明理由，这是现代行政管理的一条重要原则，在中国多部法律里也有体现。删帖、屏蔽、销号涉及当事人的利益，也应当及时通知到本人，并说明理由。销号或者关闭网站服务涉及当事人重大利益，做决定前应当告知当事人，听取当事人申辩。没有说明任何理由的“404”不符合正当程序，只能增加当事人的不满。

三是网络争议应有解决渠道。网络平台应当畅通投诉渠道，网络用户对于删帖、屏蔽、销号不服投诉的，由专人审核和处理，不能只有千篇一律的机器答复。平台依政府部门指令采取销号、关闭网站服务等措施的，允许当事人申请复议、诉讼。只有建立这样的救济渠道，让人有个讲理的地方，也让主管部门有个甄别各种情况、把界限划得越来越细、越来越清的机会。

崔保国教授：信息渠道系统性失灵与网络生态建设

(一)   信息渠道系统性失灵的教训

信息渠道畅通，事实报告准确是国家疫情防控的最重要基础保障。而在这次新冠病毒疫情蔓延的早期阶段，存在着信息渠道系统性失灵导致小道消息四起的严重问题，也存在着公安网管部门管理失误和处置不当的问题，我们可以通过疫情和舆情的关联分析发现我们信息治理体系的问题所在。湖北省的医院系统、疾控系统 、政府系统、媒体系统（央媒与当地媒体），在疫情爆发的早期阶段存在系统性失灵问题。因为信息主渠道系统性失灵，导致小道消息四起，只有医院系统中那些了解实情又有道义担当的医生冒着风险在网上发布的“小道消息”给整个社会发出了预警，形成了社会压力，引起了中央政府重视，才使得疫情防控没有发生严重延误。人民把李文亮等8位医生视为“吹哨人”和英雄，政府后来也纠正了错误处置，并给予这些医生崇高的荣誉。但这个教训是惨痛的，我们从逝者每日微博的大量留言中能读出社会创伤的深刻，这不是用一个道歉和一纸对派出所民警的处分就能翻页的。因此，我们理应反思信息管理体制和网络治理中存在的问题，做出改进以推动社会进步。

从舆情管控的角度来看，在舆论引导的大背景下我们的新闻媒体传播工作存在很大偏颇，只注重媒体的舆论引导功能和宣传功能，忽视了媒体作为社会信息系统的预警功能和社会意见协调功能，我们现行的互联网舆情治理体系存在失衡问题。当然，在这次抗击疫情过程中我们既看到了问题，也看到了改变和进步，特别是1月20号以后就做出了很大改变，国务院联防联控新闻发布会体制就是一个创新，少了官话套话，多了数据和事实，媒体报道也有改进。我认为要达到真正意义上的网络信息内容生态治理的状态，其最重要的标志和特征是信息来源多元化和重大新闻报道不缺位。什么叫重大新闻报道不缺位？比如像疫情期间每天通报的各国各地“新增病例多少，死亡病例多少……”，如果这样的数据新闻发布不实或缺位一天就会马上谣言满天，后果不堪设想。正因为后来的重大新闻信息发布不缺位，很及时，又有多元化信息来源可以印证，所以社会“谣言”就少了，对新冠病毒的恐怖心理也减弱了，社会的稳定性也提升了。疫情期间非常活跃的像国务院联防联控新闻发布会的平实发布，像《财新》这样的市场化媒体的深度报道，像钟南山、张文宏等医疗专家的权威发布，对平稳社会心理、维护社会稳定、推动社会进步都起到了非常积极的作用。当然，无论是疫情还是舆情都是全球链接在一起的，我们既要做好国内防控，又要具有全球视野和全球思维做出研判。

(二)   经过这次“大考”，《规定》尚需调整

网信办发布的《网络信息内容生态治理规定》3月1日开始实施，从《规定》的制订和实施中的过程看还确实存在不少问题，出台之前也不曾想到会遇上新冠疫情这样的特殊紧急事态的考验，经过这次“大考”，《规定》尚有必要进一步完善和调整。有几点建议如下：

1、《规定》第七条争议最大，建议此条暂缓实施，重新论证。该条例作用于对网络“不良信息”的界定和处置问题。鉴于《规定》第六条的存在，以及上位法已对不法信息做出明确界定，第七条“防范和抵制传播本规定的’不良信息’的制定不仅是个重复的问题，而是网信办作为一个政府部门是否有权利制定限制“不良信息”传播的问题。另外，不法信息可以通过司法程序来鉴定和处罚，而“不良信息”的标准尺度怎么掌握？评判的程序？处罚的主体？在没有明确程序细则的情况下执法很容易出问题，更容易引发社会不满影响稳定，网络治理一定要依法治理。所以，建议《规定》第七条暂缓实施，其法理依据也应提请上级部门国务院或全国人大再审议确认后再考虑实施。

2、《规定》第10条规定：“网络信息内容服务平台不得传播本规定第六条规定的信息，应当防范和抵制传播本规定第七条规定的信息。网络信息内容服务平台应当加强信息内容的管理，发现本规定第六条、第七条规定的信息的，应当依法立即采取处置措施，保存有关记录，并向有关主管部门报告。”实际的治理主体主要网络平台，删贴、屏蔽等操作实际上都是通过网络平台方执行的，平台方则有因担心执行不力受到政府处罚损失其商业利益而导致对内容监控层层加码之嫌，造成正常的社会信息也被屏蔽，社会不满加剧，导致网络过度治理而产生社会负面效果的风险。

3、网络“生态治理”是个好理念，生态理念就是一个生态平衡的理念，网络生态治理建设需要多元声音的存在，舆情治理历来以引导为主，堵和禁都是下策，要做到可知、可防、可控，促使其形成规范和秩序，这是国家长治久安之大计。建议《规定》站在国家治理体系建设的高度，重新再论证或做出调整。

4、社交媒体删贴、封号等要纳入国家法治程序化的轨道，不能超出《宪法》规定的人民言论自由的权利范围。网络治理不应成为人民行使正常信息传播权力的障碍，特别是有关地震、疫情等重大灾难信息的传播应该与宣传舆论引导传播有所区别，社会信息服务和国家应急传播应当保持随时畅通并相对独立。当然，互联网治理有“公转”和“自转”的特征和说法，国家对互联网治理的法律法规，要与道德治理和行业规范有所区别。有些网络治理内容可以下放到互联网的行业自治的规范中，也可以落实到互联网企业的自律规范中，还应该考虑到互联网的国家治理与全球治理的衔接问题。